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深圳风采单双:打击非法采伐与贸易:国际法主体功能定位分析

深圳风采2018043 www.969em.cn 来源:UC论文网2016-05-13 08:36

摘要:

非法采伐和相关贸易给全球社会、经济及生态的可持续发展带来破坏性影响,是国际社会共同关注的 热点,更是国际合作打击的主要目标。国际法主体即国家、政府间国际组织与部分非

  八国集团会议上,各成员国充分认识到世界森林生态持续面临的压力,认识到森林可持续经营的重要价值,首次提出了非法采伐和相关贸易是非常重要的国际问题,并正式讨论通过打击非法采伐和相关贸易的《八国集团森林行动计划》(G8ActionPro?gramonForests)0进入21世纪,非法采伐和相关贸易已经成为国际社会共同关注的热点.
  
  1.非法米伐和相关贸易问题与国际法主体的逻辑联系
  
  1.1非法采伐和相关贸易的基础释义
  
  非法采伐和相关贸易(IllegalLoggingandRelat?edTrade)是木材非法采伐和相关林产品国际贸易的简称。一般认为,非法采伐是收获、运输、加工、买卖的木材违反国家法律(WWF,1991),非法采伐木材及林产品的国际贸易,包括:运输、定价、清单外交易和其他非法手段,加剧了非法采伐的危害(G8,1998)。非法采伐是对国家和地方政府财政、森林所有者和当地社区(主要是那些依赖森林资源为生的原住民)权益的掠夺,对森林生态系统的破坏,对国际木材市场和森林资源评估的扰乱,对森林可持续经营的妨害。而与非法采伐紧密相连的木材及林产品的国际贸易,则进一步加剧了非法采伐对全球范围内森林资源的破坏,导致生物多样性受损和气候变化,滋生腐败,削弱法律的权威地位,损害国家与国际社会的安全,最终影响全球社会、经济与生态的可持续发展。
  
  1.2打击非法采伐和相关贸易国际法主体的确立
  
  如何遏制非法采伐和相关贸易给全球带来的消极影响呢?打击。由此产生两个值得思考的问题:(1)由谁来打击,即打击的主体是谁;(2)在主体确定的基础上如何实施打击行为。从广义的研究范畴来看,主体既可以是实施具有法律效力或约束力的行为主体,也可以是一般的行为主体,如行业协会、企业、消费者等都能够在各自领域内一定程度上对非法采伐和相关贸易进行打击。以消费者为例,拒绝购买涉嫌非法采伐的家具或其他木制品,即抵制也是一种具体的打击形式。但本研究主要限定于实施具有法律效力或约束力的行为主体。研究表明,上述行为主体主要集中在国家及政府、政府间国际组织及部分非政府组织,即国际法主体。国际法主体是具有独立的国际法律人格,有能力享有和承担国际权利和义务,并且有通过国际求偿(claim)维护其权利能力的实体(entity)。
  
  2.国际法主体实施打击非法采伐和相关贸易的行动方案
  
  2.1国家层面的行动
  
  国际上之所以存在严重的非法采伐和相关贸易问题,除了因为林产品生产国缺乏对该国森林的有效管理,也存在林产品消费国市场需求的刺激。林产品消费国的政府如果没有采取相应的措施来确保进口林产品的合法性,市场需求的增加将会刺激产生更多的非法采伐和相关贸易行为。大多数的国家及其政府都已经清楚地意识到,打击非法采伐和相关贸易不仅需要本国单方面采取相应的政策与措施,更应当通过政府间双边和多边性的协议和合作计划予以实现。
  
  国家和政府层面为了实现打击非法采伐和相关贸易的目标,单方行动的表现形式主要有3种:一是制定具有约束力的制裁性法律规范,提供强有力的法律保障。二是采取政府绿色采购政策,确保木材来源的合法性与可持续性。三是发展木材合法性认定体系,保证木材生产与跟踪信息的准确性以及销售与出口监测的持续性。
  
  2.2政府间国际组织层面的行动2.2.1联合国(UnitedNations,UN)
  
  联合国系统中与森林议题(包括非法采伐和相关贸易)有关的内部机构及国际公约体系,主要包括联合国森林问题论坛(UNFF)、联合国环境规划署(UNEP)、联合国粮食和农业组织(FAO)、联合国开发计划署(UNDP)、联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)、世界银行(WBG)、《生物多样性公约》(CBD)、《联合国防治荒漠化公约》(UNCCD)、《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)、《濒危野生动植物种国际贸易公约KCITES)等。
  
  (1)联合国机构体系:UNFF通过政府间组织行动的执行清况和加强对森林问题的长期优先关注,达到监督会员国政府的政策关注和促进森林的管理、?;び肟沙中⒄?。UNEP指出,世界上目前有超过16亿人依靠森林为生,其中有6000万土着居民完全靠森林生活,人类的未来与森林密切相关,而如何应对日益增长的全球性非法采伐和木材贸易犯罪是衡量人类对未来承诺的重要指标。FAO指出,世界森林面积以每年730万hm2的速度在减少,主要原因是大规模的工业采伐。UNDP、UNEP和FAO结成联盟,旨在减少砍伐森林和森林退化产生的碳排放计划(REDD),而这个计划正是催化积极环境变化、实现可持续发展、创造就业和减少碳排放的主要工具。UNODC确信,国际合作和法律协助有助于预防、打击和铲除此类犯罪活动,强烈鼓励会员国在双边、区域和国际一级开展合作,并通过《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》等国际法律文书预防、打击和铲除这些贩运活动。WBG发起组织的部长级地区论坛森林执法与施政(FLEG),促进林产品生产国与消费国等多方利益主体共同参与打击非法采伐和相关贸易,从而减少相关的森林破坏、政府收人和税收流失’促进合法和可持续发展的林业发展和贸易。
  
  (2)联合国公约体系:CBD、UNCCD、UN-FCCC、CITES均是具有法律约束力的国际公约。CBD通过《深人审查森林生物多样性扩大工作方案》指出,砍伐森林和森林退化是造成森林生物多样性丧失的最重要原因。UNCCD通过《促进和加强与其他有关公约和国际组织、体制和机构的关系》指出,近年来砍伐森林、土地退化和荒漠化的速度惊人,对各国、特别是发展中国家实现可持续森林管理、全球森林目标和千年发展目标构成严重挑战,特别是森林覆盖率低的国家最为脆弱。UN-FCCC通过《森林与气候变化》指出,气候变化对全世界的森林和以森林为生的数百万人带来了非常严重的威胁,大量储存在树木、下层植被和森林土壤中的碳是导致全球变暖的温室气体的重要组成部分,而森林砍伐和退化是森林碳排放的主要原因。CITES通过濒危野生动植物贸易管理、立法、执法以及发展战略规划、财政预决算等政策手段,打击近年来不断增长的野生物种非法贸易,最终实现?;ず秃侠砜⒁吧参镒试?。
  
  2.2.2国际刑事警察组织(INTERPOL,ICPO)
  
  2012年,ICPO和UNEP专门针对非法采伐和相关贸易问题共同发布了题为《绿色的碳:黑色贸易》(GreenCarbon:BlackTrade)的报告。首先,报告全面描述世界范围内非法采伐和相关贸易的现状。亚马逊盆地、刚果盆地和东南亚地区等主要热带国家中有50%~90%的采伐活动是非法的,而全球范围内每年非法木材贸易额高达300亿?000亿美元,占全部木材贸易的15%~30%。其次,报告详细列举与非法采伐有关的犯罪行为及犯罪手段,①特别强调高级别的组织犯罪和跨国犯罪作为新型的犯罪方式给国际刑警的刑事侦査与最后定罪造成困难。最后,报告提出有效地开展国际打击与非法采伐有关的犯罪活动的建议’并且强调如果没有一个国际层面协调的执法力度,非法伐木者和利益集团还将继续以牺牲环境、当地经济甚至原住民的生命为代价,追求有利可图的贸易。
  
  2.2.3世界海关组织(WorldCustomsOrganization,wco)
  
  WCO的亚太地区情报联络处(RILOA/P)是对非法采伐问题有组织地开展各成员国之间海关合作最有希望实现的平台。因此,WCO呼吁各成员国应向RILOA/P提供有关非法木材贸易的信息,并充分利用WCO新建立的国际互联网数据库服务平台(ENVIRONET),通过海关及其他部门之间的合作,如实交换可疑木材货物和文件等相关信息。同时,世界海关组织设计了双边协议(CMAAs)和海关行政互助谅解备忘录两大模板,用于各成员国之间海关能力建设领域的全面交流,以确保海关法的适用和预防打击非法木材贸易等犯罪。
  
  2.2.4欧洲联盟(EuropeanUnion,EU)
  
  2003年,欧盟通过《森林执法、施政与贸易(FLEGT)行动计划》提出相应的具体措施来打击非法采伐和相关贸易,以提高发展中国家和新兴市场国家遏制非法采伐能力,减少非法采伐的林产品进入欧盟。2005年,欧盟相继与各个木材生产国签订VPA,其共同点是协议国已致力于或将要致力于制定可靠的法律、行政管理体系及技术系统,建立合法性保障体系(TLAS),确认木材生产符合本国的法律规定,确保只有符合出口国国家法律的木材产品才能进入欧盟。2010年10月,欧盟理事会通过《欧盟木材法案》(EUTR),2012年7月,欧盟委员会发布《欧盟木材法案实施细则》,上述法律法规对尽职调查(DueDiligence)体系和监督机构进行检查的性质和频率作出详细的规定。已于2013年3月3日正式生效的EUTR所覆盖的产品范围除回收产品、竹、藤、印刷品等外几乎涵盖了所有的木材和木制品,而不遵守法律的后果则包括???、査封、没收和吊销贸易授权等。
  
  2.2.5国际热带木材组织(InternationalTropicalTim?berOrganization,ITTO)
  
  ITTO是《国际热带木材协定》(ITTA)的实施与管理机构。该协定是国际社会通过形成生产成员和消费成员间的国际合作体制,为?;と却稚低?,实现可纤利用和养护热带赫及其遗传资源而订立的国际法律文件。2006年ITTA确认了这种合作对于改善森林法的实施和促进合法砍伐木材贸易的重要意义,其目标是促进扩大来自可持续管理森林的和合法砍伐的热带木材国际贸易并使之多样化,并且促进热带产材森林的可纤管理。2011年’ITTO在《热带林经营状况》报告中指出,2005?2010年间,通过对控制着全球热带雨林和热带木材生产的33个国家的详细数据逐一进行采集和分析后发现,90%的热带林管理槲_,甚至根本没有进行管理。
  
  2.3非政府组织层面的行动
  
  20世纪80年代以来伴随着全球化的进程,非政府组织(Non—governmentalOrganizations,NGOs)日益广泛地参与国际事务,它们在联合国体系内外的作用和影响不断增大’在各个领域里得到了不同程度的承认。近年来,非政府组织在打击非法采伐和相关贸易、促进森林的可持续经营上也起着重要作用。
  
  3.中国对非法采伐和相关贸易问题的立场和选择
  
  中国的崛起将使其成为21世纪早期世界上规模最大的经济体,“中国霸权”理论导致西方国家长期以来企图“在领土上分裂中国,在政治上颠覆中国,在战略上遏制中国,在经济上挫败中国”(萨缪尔?享廷顿,2010)。最近有学者提出,木材非法采伐是由发达国家和发达国家控制的国际组织、非政府组织建构出来的一个新话语,如果中国将自己纳入到当下非法采伐政治话语体系下,势必会损害中国的国家利益(杨红强等,2012)。上述担忧是有一定道理的,但中国作为冷战结束后国际体系中6个主要的强大力量之一,面对既存的事实,即非法采伐和相关贸易在全球范围内所引发的社会、经济和生态可持续发展方面的消极影响,必须履行国际法的义务,树立负责任大国的形象,认真地对待非法采伐和相关贸易问题。
  
  3.1木材刚性需求与森林资源稀缺的矛盾突显
  
  2013年是“十八大”后的第一年,在调结构促增长的形势下,中国经济发展形势较好,已经成为林产品贸易大国。据统计,2013年1月至2013年12月全国林产品进出口总值为1259.91亿美元(中国海关总署,2014)。中国也是森林资源短缺的国家。2014年2月,第八次全国森林资源清查(2009~2013)结果显示,全国森林面积2.08亿hm2,居世界第五位;森林蓄积量151.37亿m3,居世界第六位;森林覆盖率21.63%。然而,中国人均占有森林面积不到世界人均占有量(0.62hm2)的25%,人均森林蓄积量相当于世界人均占有蓄积量(68.54m3)的13%,森林覆盖率远低于世界平均水平(31%)。经济社会发展对木材的刚性需求与森林资源稀缺性之间的矛盾短期内几乎难以调和,而目前这种木材供需平衡问题主要通过国际进口补给的途径来解决(孙久灵,2009)。清查结果显示,中国木材对外依存度达50%,森林有效供给与日益增长的社会需求之间的矛盾依然突出。国家的进口资源通?;嵊牍示谜挝侍饬灯鹄?特别在目前国际间密切关注气候变化问题的背景下,中国的木材进口已经成为影响全球环境的高度敏感问题。
  
  3.2中国面对非法采伐和相关贸易问题的坚定立场
 
    中国在国际林产品贸易中的角色近年来一直遭受来自其他国家和非政府组织的非议和指责。2012年11月,EIA在《毁灭的欲望——中国的非法木材贸易》(AppetiteforDestruction:China’sTradeinIllegalTimber)中指出,中国不仅是目前世界上最大的木材及林产品进口国、消费国和出口国,更是全球最大的非法木材交易国。将近20%的进口木材来自非法林木资源,相当于每年有价值69亿美元的非法木材流人中国。2013年1月,中国木材与木制品流通协会(CTWPDA)公开发表了对EIA报告的声明,以大量的数据和事实驳斥了报告中不切实际和不科学的说辞。声明特别指出,中国进口木材与世界森林资源的非法采伐没有正相关性,同时中国是世界上高度重视木材节约与合理利用的国家,而且中国政府和行业组织希望与世界各国或国际组织开展合作,共同打击非法木材采伐及相关贸易。中国政府在打击非法采伐和相关贸易问题上始终态度坚决,提出打击非法采伐的七项原则,即坚持国家主权原则;坚持政府主导原则;坚持全球合作原则;坚持科学定义、评估和报告的原则;坚持社区参与并收益的原则;坚持加强森林可持续经营原则(刘金龙,2014)。2014年8月,国家林业局官员在北京召开的亚太经合组织(APEC)非法采伐与相关贸易专家组会议上表示,中国政府坚决维护合法木材贸易,严厉打击木材非法采伐。
  
  3.3可持续发展战略是中国参与打击非法采伐和相关贸易的必然选择
 
   国际打击非法采伐和相关贸易的积极目标是促进森林资源与环境的可持续发展。2012年6月,联合国可持续发展大会(“里约+20”峰会)集中讨论“绿色经济在可持续发展和消除贫困方面作用”及“可持续发展的体制框架”等两大主题,并形成了题为《我们希望的未来》的成果文件。时任中国总理的温家宝出席会议并发表重要演讲,全面阐述中国对可持续发展国际合作的原则立场,并就推进可持续发展提出三点建议:(1)应当坚持公平公正、开放包容的发展理念;(2)应当积极探索发展绿色经济的有效模式;(3)应当完善全球治理机制。随后,中国发布了由国家发改委牵头40个部门编制的《可持续发展国家报告》,预示着继续深人实施可持续发展战略是中国必然的选择。
  
  3.4法治是实现可持续发展战略的有效途径
  
  20世纪60年代以来的法治发展状况表明,环境法律能够促成国际法主体在环境?;び肷?、经济和社会可持续发展方面建立持久的伙伴关系。例如2010年11月,CITES、ICPO、UNODC、WCO和WBG联合设立打击非法木材犯罪国际联盟。但是,因为全球不可持续的生产和消费模式导致环境快速恶化,而且该模式仍将继续地对人类赖以生存的生态系统产生消极影响,国际社会普遍承认现阶段对环境法律的适用明显不足。
  
  可持续发展和法治密切相关,遵守法治和尊重人权(包括与环境有关的权利)是实现可持续发展战略的关键。法律的规范性、公正性、权威性、强制性、救济性等特点决定了法治是实现可持续发展战略的根本保证。(1)法律规定具有权威性的规范、标准和程序,促进各项决定的合法通过和有效实施;
  
  (2)公平、稳定且可预测的法律框架对确??沙中⒄咕哂兄匾饔?;(3)法律通过对法定机构作出的特别授权,确保此类机构运作中的包容性、透明度和问责制以开展良好的治理,并通过法律救济的方式实现对环境侵权案件中弱势群体的?;?;(4)法律制度本身提供了多种选择机制,允许采取干预措施推进可持续发展。21世纪,法治的主要任务就是为可持续发展的实现指明道路。
  
  4.结论
  
  从国际社会开始关注非法采伐和相关贸易问题以来,如何打击非法采伐和相关贸易的受关注度较高,而在对由谁来打击特别是具有法律效力的主体问题上,学界普遍说明和论证得不够充分。国际法理论认为,国际法律关系由国际法主体、客体与内容3个要素构成。如果打击非法采伐和相关贸易形成一种国际法律关系,国际法律关系的主体是国家及政府、政府间国际组织与部分非政府组织,客体是非法采伐和相关贸易行为,内容则是各主体应?当享有和承担的权利和义务。而其中国际法主体问题是讨论打击非法采伐和相关贸易国际法律关系的逻辑起点和理论基础,也是有效打击非法采伐和相关贸易的现实依据。
  
  作者简介:钱静,南京林业大学经济管理学院讲师,博士研究生

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