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深圳风采平台:相对人行政法行为的行政法地位

深圳风采2018043 www.969em.cn 来源:UC论文网2016-05-30 17:26

摘要:

相对人行政法行为是行政法学上最缺乏研究的问題之一,法律规定也存在很多问題,导致在相对 人面对巨大的行政主体时,不能通过自己的行为有效地维护自己的权益,行政法要实现的

  一、相对人行政法行为的研究现状和立法现
  
  (一)研究现状
  
  相对人的行政法行为是行政法学最缺乏研究的问题之一。很多学者甚至认为,相对人行政法行为并无研究的意义和价值。行政法学界的研究重点在于行政行为,因此很少对相对人行政法行为进行研究。到目前为止,我国行政法学界通常只是在研究行政处罚、行政强制执行等具体行政行为或行政法律责任时,对行政相对人的违法行为作过叙述,或者对行政相对人某一个具体的行为进行论述,但从未系统研究相对人行政法行为。具体来说,《行政法学原理》对相对人行为的定义首开行政法学界研究行政相对人行为的先河,《试论行政法上的相对人行为》提出相对人行为理应成为行政法学研究的重要范畴之一,分析了它的概念?!缎姓ㄐ侣邸芬宰ń诘男问叫吹搅?ldquo;行政相对行为”,阐述了“行政相对行为的含义和特征”以及“行政相对行为的内容”?!堵坌姓喽匀恕纷ㄕ侣凼隽诵姓喽匀诵形?,从概念、特点、种类、法律效力等方面进行了探讨,揭示了其对实现行政法律关系及完成行政行为的积极意义,W比较全面而深入地研究了行政相对人行为。但是,行政相对人行为涉及的范围十分广泛,仅仅一章可能难以容纳,因此,书中也认为对其应该再进行深入的研究?!缎姓形吕砟睢纷ㄕ卵芯苛讼喽匀诵形?,涉及行政相对人行为法治化、效力以及与行政行为的关系,提出要对行政相对人行为进行法治化的命题。当然,虽然旗帜鲜明地研究相对人行政法行为并不常见,但是在很多理论中都或明或暗地内含着对相对人行政法行为的因素,相对人行政法行为是很多观点应有的题中之义,如对行政法理论基础的探讨。
  
  国外对相对人行政法行为的研究同样十分欠缺。早期英美法系国家主要关注行政权力和行政行为的控制,重点是行政权力和行政行为,尽管20世纪以来控权埋论受到批评,但也只是从缓解控权、发挥行政权力积极作用的角度立论,相对人行政法行为也不特别受重视。从某种意义上来说,英美法系国家注重行政程序的传统让其理论研究中并不乏相对人行政法行为的因素,如对相对人参与行为的研究等。在德国等大陆法系国家传统行政法则是以行政组织、行政行为为核心而建构的,高权行政下的行政法学强调的是行政权力的支配命令以及公定力、确定力和执行力,行政相对人处于消极地、受制于行政主体的地位,行政相对人的权利及行为被忽视。但是,随着传统行政法学方法论的缺陷日益暴露,新的行政法学方法论不断涌现,也开始关注相对人行政法行为。特别是其中影响较大的行政过程论和行政法律关系论。而日本是对相对人行政法行为研究较多的国家,私人公法行为这一与相对人行政法行为相类似的概念在H本行政法学教科书中普遍存在。特别在持行政过程论的学者看来,私人公法行为在行政过程中发挥着重要作用,在现代行政法学中必须同样关注私人公法行为,甚至将相对人的地位和相对人的行为作为行政过程论的一个重要组成部分,如盐野宏在《行政过程及其统制》—文和《行政法》一书中都将行政过程中的私人行为作为行政过程论的探讨对象。即使不持行政过程论的学者也并没有完全排斥对相对人行政法行为的研究,如室井力在其主编的《日本现代行政法》中将“私人的地位与行为”作为“行政法律关系”的一节予以阐述。w而杨建顺教授研究日本行政法的专著《日本行政法通论》中也将“私人公法行为”作为行政法律关系的重要部分予以论述。
  
  (二)立法现状
  
  从世界范围来看,当代行政法服务行政观念的确立和相对人法律地位提升的背景之下,各国从传统的以权力制约行政权力的模式,逐步发展为强化以行政相对人的程序权制约行政权力。所以很多国家制定了行政程序法,并在行政程序中对行政相对人(在英美法系国家没有行政相对人一词。而在不同的情况下分别使用“当事人”、“利害关系人”、“私人”、“私方当事人”等词语予以替代)做了相应的规定,而且在行政程序中也涉及到行政相对人参与行政程序的行为。但是仅仅在行政程序法中规定相对人参与行政程序行为的做法并+全面,相对人的行政法行为不限于参与行政程序的行为。另一方面,相对人行政法行为的效力至关重要,在行政程序法中却只有零星的规定。
  
  我国在相对人行政法行为的立法方面还远落后于这些国家,行政稃序法也尚未出台,无法统一地规定相对人行政法行为及其效力,少景的关于相对人行政法行为的规定散见于各种法律法规之中,还存在诸多问题:第一,现行有关相对人行为的法律规范停留于权利义务层面,没有细化为相对人行为。乍看起来这是对权利行使方式的放任,似乎有利于权利的实际被享有,但如果融入权利法定以及权利和秩序之间微妙关系的法治大环境当中,这实际上为权利的行使设置了障碍。W第二,对相对人行政法行为的单向规制或引导,导致对相对人行政法行为规制或引导的不足。对于某些行为,现行法律规范仅仅停留于法律禁止和法律制裁的消极规制,缺乏预防性研究和积极引导;与此相对应,对于另外一些行为采用相对人“有权……”的规范表述方式,引导相对人作出程序行为,而缺乏对于超越合法界限做出的违法行为该如何处理的规定。第三,对相对人行政法行为的效力的规定不足。首先,在实定法上,仅有很少的法律为相对人行政法行为设定了相应的效力,而且法律设定的相对人行政法行为效力存在着实质性效力及其保障措施缺乏,不能与行政行为效力相抗衡的问题。其次,从现在的规定来看,相对人行政法行为效力仅限于一些个别的效力种类,而且将相对人行政法行为的效力主要限制在行政程序的启动或开始阶段,对行政过程中相对人行政法行为的效力规定很少。再次,相对人行政法行为效力规定缺乏内在机理,不成体系。例如,法律对行政处罚听证和行政许可听证分别作了规定,但二者对相对人听证行为的效力规定不一。这些缺陷造成了相对人在行政法中的从属地位,相对人实施行为没有可以依据的法律规范,没有可以操作的法律程序,一方面导致了相对人行为的违法,另一方面导致了相对人不敢实施相应的行为,行政相对人行政法行为的沟通、监督等作用无法发挥。而且,相对人行政法行为效力规定的缺乏,导致在相对人面对巨大的行政主体时,不能通过自己的行为有效地维护自己的权益,行政法要实现的目标也无法达到。
  
  二、相对人行政法行为的定位——行政法行为体系的重要组成部分
  
  法律关系的内容是权利义务,权利义务的实现离不开法行为,或者干脆说,权利义务就是法行为。权利义务是需要被享有、行使和履行的,从法律关系、权利义务到法行为是实现法律目的的基本途径,离幵法行为,法律关系和权利义务只能是空洞的理论和“纸上画饼”。法律规制的对象主要是行为。法律的对象决定了法学研究和法学理论的研究方向,意味着法学理论也必须以法行为为研究重点。在行政法中,对行政法行为的研究以及围绕行政法行为的制度设计自然也成为重点,而相对人行政法行为则应当是行政法行为体系的重要组成部分,这主要是基于下列理由:
  
  (一)行政法目标的要求
  
  行政法的目标在于促进公共利益与个人利益的和谐一致,实现两者的平衡。要实现这一目标,必须“保权”和“控权”并用。W无论是“保权”和“控权”都离不开相对人行政法行为的作用。所谓“保权”是指保证行政权力的正常运行,行政权力当然可以通过自己的强制力来运行,但是任何时候都用强制来运行并不能用“正常”来概括,在正常状态下,行政权力的正常运行通常是通过相对人消极的配合与枳极的参与来实现的。相对人一方面通过自己的配合行为来接受公共权力的作用,使其不受阻碍地运行;另一方面则通过自己的参与行为来促进公共权力的作用,使其运行得更为顺畅。所谓“控权”是指控制行政权力的不合法不合理的运行,立法机关的事前控制和司法机关的事后控制都被证实并不是完美无缺的,行政权力仍然被越来越多地滥用。而相对人行政法行为由于其贯穿于整个行政过程的特点决定了其在控制行政权力的滥用方面具有特别重要的作用,形成了一种着眼于权力行为的过程,确定程序标准控制权力或者说在行政程序中引入可抗衡力量的模式。
  
  (二)行政相对人主体地位确立的需要
  
  行政法律关系的主体包括行政主体和行政相对人。“主体就等于他的一连串行为。如果这些行为是一连串无价值的作品,那么他的意志的主观性也同样是无价值的;反之,如果他的一连串行为是具有实体性质的,那么个人的内部意志也是具有实体性质的”,人是“他的一系列行为所构成的”。[13]权利地位的提升不仅是政治家和法学家提出和特别推崇的一种先进理念,而且意味着权利现实性和诱导性的明显增强,使权利不能只停留于人们口头上或者供人们寻求精神上的满足。现代权利理论必须高度重视权利程序和权利行为,使权利动态化和现实化。抽掉了权利程序和权利行为,权利只剩下资格和可期待利益,而这并不能给权利主体带来任何实际上的利益。任何人都知道,只有自己才最了解自己,只有自己的行为才能最为保障自己的权利,所以,如果将行政相对人的行政法行为这样一种最能维护相对人权利或者至少在相对人自己看来应该是最可靠地维护自己权利的行为忽略掉了,不能不说是行政法的一大缺陷。因此,在行政法中,要真正使行政相对人在行政法律关系中的主体地位得以确立,必须要确立相对人行政法行为的地位。
  
  (三)行政程序双方性和可接受性的要求
  
  程序在本质上是主体双方相互表意、交流、互动的过程,单一主体的行为过程只能是规程、流程或者程式。关于稈序的双方性,马克斯•韦伯曾经指出:“从血缘团体之间的补偿协议,即自愿服从某裁决或某神谕发展而来的仲裁协议不仅是所有程序法的渊源,而且是最初的契约之来源。进而言之,程序方面的大多数技术性发展,至少在形式上是当事人之间自愿协议的结果”。行政程序是行政行为与相对人行政法行为相互交融和作用的系统,失却了相对人行政法行为的行政稃序只能是残缺不全的畸形程序。
  
  可接受性是行政程序的基本价值,提高行政行为的可接受性必须依靠相对人行政法行为发挥功能。首先,在行政行为形成的过程中,相对人行政法行为随时可以对行政权的行使是否合法或正当提出法律范围内的抗辩,为行政主体提供一个反思过程,使其纠正自己的违法或不当行为。这样,即使最终产生的结果不一定有利于行政相对人,但通过这种方式,使得行政决定得到了各方面更普遍的认同,提高了决定的社会可接受性。其次,相对人行政法行为本身就包含了行政相对人在行政过程中可以自己做出选择、行政相对人的主张和异议在行政过程中可以得到充分的权衡的涵义,因此有理由认为,最后作出的决定是基于给定条件和标准而产生的最妥当的平衡行政主体和行政相对人利益的方案,大大缩小了事后抵抗的余地和可能,容易被双方接受。再次,相对人行政法行为实现了行政相对人和行政主体之间事先和事中的沟通,增加了行政相对人和行政主体取得共识的可能,也为行政相对人接受不利行政行为奠定了心理基础,将行政行为作出后引起的社会震荡减到了最低限度。
  
  (四)民主行政与合法行政的要求
  
  民主行政要求行政参与,而行政参与是指“受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运行过程,表达自己的意见,并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用”M。从某种意义上说,行政参与是相对人行政法行为的一种,它表现为听证行为、陈述申辩行为甚至是合同行为,特别是相对人的合同行为能对最终的结果产生实质性影响,将参与的作用推向极致,也是民主行政发展的趋势所在。
  
  传统行政法将行政机关假定为立法机关指令的“传送带”,并引入司法审查,从而在形式法治层面借助立法机关的民主合法性,为行政活动的合法性提供了一个解释框架。不幸的是,随着社会需求的不断增长,行政职能始终处于一种扩张的过程中,裁量权及其行使已成为行政过程的一个普遍事实。行政法传统模式陷入了合法性解释能力的贫困,不可避免地面临合法化?;?。相对人的参与行为通过向行政过程注入直接民主的要素,成为行政活动的另一个民主合法性基础,可以在一定程度上化解这种?;?。
  
  相对人的行政法行为在行政法中占据的重要地位,决定了在行政法中有必要研究相对人行政法行为。
  
  三、相对人行政法行为与行政法学方法论的变革
  
  (一)行政法学方法论的变革
  
  传统的行政法学方法论又称为行政行为形式论,它根基于自由法治主义的理念,要求一切行政活动必须符合法律,实际上是用概念法学的方法研究行政法学,将研究对象限于行政法总论主要是行政处分,在行政活动中选定特定时点的行为予以型式化、类型化、抽象化,作为控制行政活动适法范围或界限时的审查对象,进而达到对行政机关进行适法性控制之目的。随着现代行政的领域不断扩张,现代行政的能动性、专业性、技术性、目的性不断增强,传统行政行为形式论己逐渐无法适应现代行政的特质与需求。对于这一理论困境,学者提出了各种解决方法,其中以曰本的行政过程论和德国的行政法律关系论最为突出,逐渐形成了德、的重要发展潮流。
  
  日本的行政过程论着眼于行政过程的全面分析和动态分析,认为行政行为只是全体行政过程的一个方面。行政过程论研究的主要问题是行政行为在行政过程中占据的位置和行为形式的选择。在行政过程论中,私人应当处于积极参与行政的能动地位,在行政过程中发挥重要作用的私人的地位及其行为成为行政过程论的讨论对象。
  
  德国的行政法律关系论从时间的纵向上,主体的横向上对行政法学的研究范围进行了拓展。行政法律关系论重视所有法律关系主体的可能行为,强调针对所有法主体的行政进行法律上的调整。与传统行政行为理论以行政程序终结作为研究对象不同,行政法律关系理论不只研究行政决定程序的终结,也包括法律关系变动的过程本身;不只局限于形成法律关系的形式要件,也重视实体上的权利义务变动,把各种对行政法律关系可能造成影响的主体的各类行为纳入研究视野。w在这个思维模式下,行政主体不再是高权主体,人民也不再是权力关系的客体,两者都是属于法律规范调整对象的法律关系主体,拥有一定的法律地位,承受一定的权利与义务。
  
  在行政过程论和行政法律关系论兴起之时,另一种“修正的行政行为形式理论”也在发展。修正行政行为形式理论之重心,首先在于通过各种制度设计一方面要维持其必要的安定性功能,使行政行为,尤其行政处分也兼有动态与柔软的性格。该理论着眼于将最终行政决定或措施进行分节化、序列化处理,使一个完整的行政决定或措施多阶段化,以符合事实的持续发展可能性与行政规划或人民生活安排连续性的要求,创造一
种介于非型式化行政行为与典型行政处分间之中间形态,以符合高度不确定、资讯化、关系网络化之后现代时代。
  
  (二)相对人行政法行为与行政法学方法论的变革
  
  通过对行政法学方法论发展脉络的考察,我们发现,行政法学方法论的发展过程从某种意义上来说是从忽视相对人行政法行为到重视相对人行政法行为的过程。在传统的行政行为形式论中,只关注行政的执行功能而忽视行政的形成功能;只着眼于行政行为的最终法律效果,对于产生该法律效果的过程中的各种行为、行为彼此间的关系及其后续发展未做整体考量和评价;认为行政处分与行政契约行为是相互排斥的关系,否认行政行为形式的选择自由,这就导致以行政行为形式论为基础建立的行政法学不能深入到行政的过程,忽视相对人行政法行为对形成行政过程的重要性及其在行政过程中对行政权力所产生的作用,也无法理解相对人行政法行为的效力??梢运?在传统的行政行为形式论中,相对人的行政法行为并无存在的空间。
  
  日本行政过程论主要是从行政过稈的角度研究行政法问题,认为行政过程是由复数行为结合的过程,行政行为只是全体行政过程的一个方面,相对人应该处于积极参与行政的能动地位,相对人的行政法行为是行政过程论的考察对象。而德国的行政法律关系论从行政法律关系的角度考察行政法问题,认为行政主体和人民都是法律关系的主体,人民在行政法中的地位和行为也是值得考虑的,强调对于具体法律关系的事实,不只局限于行政主体的特定行为,而是针对所有法主体的行政进行法律上的调整,在行政法律关系中除了行政主体之外最重要的就是行政相对人,因此,在行政法律关系论的视野中,行政相对人的行政法行为也是构成行政法律关系的重要行为,也需要进行法律上的调整。修正的行政行为形式论针对传统行政行为形式论的缺陷予以了发展,其中重要的修正就是将最终行政决定或措施予以多阶段化,这当然也不能离开相对人的行政法行为??梢运?,行政法学方法论发展的重要一点就在于对相对人行政法行为的重视,新的行政法学方法论为相对人行政法行为奠定了理论基础,并确立了相对人行政法行为理论在行政法学理论中的重要地位。
  
  钟芳(作者单位:安徽大学法学院,安擻合肥

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